Big Data | | von Rolf Schröter

Das Kartell-Drama: So müsste Google reguliert werden

Die Marktmacht von Google, Facebook & Co. bedroht Medienhäuser und Agenturen. Das aktuelle Missbrauchsverfahren der EU gegen Google zeigt: Das Kartellrecht greift nicht. Wir brauchen Gesetze, die Daten als ökonomischen Wert begreifen. Der folgende Text von Rolf Schröter erschien zuerst in der Print-Ausgabe von W&V und wird wegen seiner Bedeutung für die digitale Wirtschaft ausnahmsweise komplett im Netz veröffentlicht.

Die Bedrohung

Wir sind blind geworden. Blind für die Ungerechtigkeit, die Unternehmen in Deutschland fesselt. Wer in diesem Land erfolgreich wird und wächst, erregt die Aufmerksamkeit des Bundeskartellamts. Wer in Amerika erfolgreich wird und sich anschickt, die ganze Welt zu erobern, bleibt unbehelligt. Einst, als private TV-Sender eine Videoplattform namens Amazonas gründen wollten, sagte das Bundeskartellamt nein. Das war vor vier Jahren. Auch dem öffentlich-rechtlichen Fernsehen fuhr die Behörde aus Bonn am Rhein in die Parade. Deren Videoplattform "Germany’s Gold" ging ebenfalls nie an den Start.

Seither haben Streamingdienste aus den USA wie Netflix das Geschäftsmodell revolutioniert. Googles Videokanal Youtube hat sich zur ersten Adresse für Bewegtbild jeglicher Art entwickelt. Und Facebook tüftelt auf dem Weg zum globalen Unterhaltungszentrum gemeinsam mit Medienfirmen wie Vice und Vox Media an der Produktion neuer Videoformate.

Sogar Günther Oettinger geißelt diese Ungerechtigkeit. Der EU-Kommissar für digitale Wirtschaft sagte Anfang März: "Der weltweite Wettbewerb ist nicht fair, wenn wir unsere Unternehmen regulieren und drangsalieren, während die amerikanischen freies Spiel haben."

All die softwaregetriebenen, algorithmusgelenkten Speichergiganten wachsen mithilfe von Daten-Ketten­reaktionen exponentiell. Wer Daten besitzt, oder wer sie nur gespeichert hat, ist mächtig. Jeder weiß das. Aber wer tut etwas, um diese Macht zu regulieren oder zu kontrollieren? Der Konsument, der angeblich in der Masse so mächtig ist? Nein. Der verschenkt seine Daten, denn er ist ahnungslos – oder einfach nur bequem. Andreas Mundt hingegen ist weder ahnungslos noch bequem. Aber ihm fehlen die geeigneten Waffen.

Der Recke

Andreas Mundt ist Präsident des Bundeskartellamts. Er spricht gerne von seinem Kampf gegen Preisabsprachen und Wettbewerbsbeschränkungen. Er ist darin erfolgreich, und er hat deshalb viele Feinde. Im vergangenen Jahr hat seine Behörde über 1 Milliarden Euro an Kartellstrafen verhängt. So viel wie nie zuvor. Aber ein Kämpfer ist er eigentlich nicht. Der dreifache Familienvater ist ein Intellektueller. Wegbegleiter attestieren ihm analytische Schärfe und rhetorische Brillanz. Sein Charakter ist wohltemperiert. Den Intellektuellen bedeckt der Mantel des Politikers.

In den Anfängen seiner Karriere arbeitete er als Referent im Wirtschaftsministerium und danach als Referent in der FDP-Bundestagsfraktion. Der studierte Rechtswissenschaftler kämpft nicht gegen diese virtuellen, vorgeblich netten, aber sehr hungrigen Drachen wie Google und Facebook. Er kämpft nicht, weil er keine passende Waffe hat. Immer wieder wird der Kartellritter aus Bonn auf die Risiken eines Marktmissbrauchs durch Google hingewiesen. Aber führte Mundt das Schwert des deutschen Kartellrechts – es schlüge ins Leere, denn es träfe nicht. Mundt bräuchte ein neues Schwert, um Gerechtigkeit herzustellen. Und weil dieser Kampf keine allein nationale Angelegenheit ist, bräuchte Mundt auch einen schlagkräftigen Waffenbruder. Oder, in diesem Fall, eine Waffenschwester.

Die Waffenschwester

Eine, die es schaffen könnte, die Union der 28 europäischen Staaten zu vereinen: Margrethe Vestager. Hinter der Wettbewerbskommissarin der Europäischen Union versammeln sich die tatsächlich oder vermeintlich Benachteiligten Europas. Die sozialliberale Dänin ist seit November vergangenen Jahres im Amt. Sie ist die Nachfolgerin des Portugiesen Joaquín Almunia, der sich am Fall Google müde gekämpft hat. Seit viereinhalb Jahren läuft ein Kartellverfahren gegen das kalifornische Unternehmen. Es geht um 18 förmliche Beschwerden. Jetzt steht Margrethe Vestager an vorderster Front: Sie tauscht sich mit den Beschwerdeführern aus, am 3. März hat sie auch den Vorstandschef von Google, Eric Schmidt, getroffen.

Vergangene Woche nun hat ihre Behörde dem Konzern offiziell Missbrauch der eigenen Marktmacht vorgeworfen. Die endgültige Klärung dieses Vorwurfs wird von ihr kommen. Sie ist die Anführerin. Und hinter ihr? Geschlossene Reihen? Nein. Die Gemeinschaft, vor der sich Margrethe Vestager schützend aufbaut, ist sich nicht einig in ihrer Haltung. Die Stimmungen schwanken hierzulande zwischen Kampfeslust, Kollaboration und Resignation.

Die Zaghaften

Vor allem die Werbeagenturen halten still. Nicht aus Ignoranz oder weil sie unbeteiligt wären, sondern weil sie keinen Ärger wollen. Google ist nämlich ihr Geschäftspartner. Noch jedenfalls. Das "Creative Agency Team" von Google unterstützt Werbeagenturen in ihrer Arbeit.

Oliver Rosenthal war Geschäftsführer von Saatchi & Saatchi und Ogilvy One, jetzt ist er Industry Leader Creative Agencies bei Google. Er macht den Werbeschmieden das Angebot von Google schmackhaft. Wenn man böse wäre, könnte man dieses Verhalten von Google Zuhälterei nennen.

Bisher betonen die Datenzauberer, dass sie den Agenturen kein Geschäft wegnehmen wollen. Es geht um die Kontakte zu den Werbungtreibenden. Die Kreativen sollen Markenartikler ködern. Aber wer gibt den Agenturen eine Garantie, dass sich die Spielregeln nicht ändern und Google irgendwann das Geschäft selbst übernimmt? Auch der Agenturverband GWA hält sich bedeckt. In seinem Forum digitale Kommunikation pflegt man zudem einen kumpeligen Umgangston mit Google. Man trifft sich regelmäßig, fährt sogar gemeinsam ins Silicon Valley und tüftelt miteinander an Strategien, um mit Unternehmen ins Branding-Geschäft zu kommen.

Das laufende Kartellverfahren gegen Google ist zwar nur eine Schlacht, aber ihr Ausgang wird Signalwirkung haben auf den eigentlichen Krieg, in dem es um eine neue Grenzziehung geht. Grenzen für das Wirken von Google und ähnlichen Giganten.

Das Ende dieses Verfahrens wird den einen Mut machen und andere desillusionieren. Es steht viel auf dem Spiel. Deshalb wird vor jeder Schlacht getönt, getrommelt und geprahlt. Aber was hat man in jüngster Zeit aus dem Lager der Werbeagenturen gehört? Fast nichts.

Vor einigen Tagen erhob sich die Stimme eines einzelnen Kämpfers. Stephan Rebbe, Gründer der Kreativagentur Kolle Rebbe, sagte im Interview mit der Zeit: "Auch wir haben schon Kollegen an die Agentur von Google verloren. Das sind die wahren Konkurrenten." Trat ihm der Verband zur Seite? Nein. Stellten sich andere hinter ihn? Nein. Wollte sich Rebbe nochmals zu dem Thema äußern? Nein.

In der Politik ist es üblich, dass man sich bei kontroversen Themen bis aufs Blut anfeindet und im Tagesgeschäft trotzdem partnerschaftlich zusammenarbeitet. Zwischen Werbeagenturen und Google gibt es das nicht. Kritik findet öffentlich nicht statt. Nur hinter vorgehaltener Hand. Wie in einer Diktatur.

Der Mutige

Kampfesfreudig und mit offenem Visier hat sich dagegen der Fürst von Axel Springer, Mathias Döpfner, Google in den Weg gestellt. Als Googles Oberhaupt Eric Schmidt vor einem Jahr in einem offenen Brief an die Leser der "FAZ" schwärmte, wie partnerschaftlich die Zusammenarbeit mit Unternehmen in Deutschland – auch mit Axel Springer – sei, nahm Döpfner den goldverbrämten Fehdehandschuh auf und parierte – ebenfalls mit einem offenen Brief in der" FAZ".

"Wir – und viele andere – sind von Google abhängig", schrieb Döpfner. Von Googles Algorithmen hänge der gesamte Werbemarkt im Internet ab. "Wir haben Angst vor Google", gestand der Chef eines der größten digitalen Verlagshäuser Europas. "Ich muss das einmal so klar und ehrlich sagen", fuhr er fort, "denn es traut sich kaum einer meiner Kollegen, dies öffentlich zu tun." Damit waren die Fronten geklärt. Doch wenige Tage später eskalierte die Situation. Mit einer Kampfansage.

Das Vorgeplänkel

Der Wirtschaftsminister und Vizekanzler Sigmar Gabriel sowie der Innenminister Thomas de Maizière erwägten öffentlich, nämlich ebenfalls in der "FAZ", Google zu zerschlagen. Der mediale Widerhall war gewaltig. Dabei war das nur politisches Säbel­rasseln.

Genauso wie vom Europäischen Parlament, das einige Wochen später ebenfalls eine Zerschlagung ins politische Spiel brachte und damit einfach nur den Druck auf die Kommission verstärkte.

Das geltende Recht erlaube keine Zerschlagung, stellte Bundeskartellamtspräsident Mundt dazu in einem Interview mit der "Rheinischen Post" lakonisch klar und wiederholte, Google müsse "dazu gebracht werden, bei den Suchergebnissen Angebote von Wettbewerbern fair zu berücksichtigen".

Das Prinzip ist immer das Gleiche: Es wird festgestellt, dass man handeln muss. Aber immer jemand anderes. Der Ball wird hin und hergespielt. Vom Bundeskartellamt zur Europäischen Kommission und in die Politik. Vom politischen Berlin zum politischen Brüssel. Und in Brüssel selbst vom Parlament zur Kommission.

Die Unsichtbaren

Das eigentliche Ringen um die Zukunft findet ohnehin nicht auf der öffentlichen Bühne statt. Die Protagonisten sind nicht die Köpfe aus der Zeitung, sondern die, die man nicht sieht. Zum Beispiel Rainer Sontowski.

Der beamtete Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium koordiniert die Zusammenarbeit der Ministerien. Am 13. November 2014 ging von Berlin aus ein Schreiben mit Vorschlägen an die EU-Kommission nach Brüssel, unterzeichnet von den Ministern Sigmar Gabriel (Wirtschaft), Thomas de Maizière (Inneres), Heiko Maas (Justiz) und Alexander Dobrindt (digitale Infrastruktur). In diesem Schreiben geht es richtig zur Sache (dazu später mehr in "Die Schmiede"). Man merkt diesem Schreiben an: Den deutschen Ressortfürsten geht es nicht um protektionistische Wirtschaftspolitik, sondern um eine internationale Gleichbehandlung. Auf dieser Ebene fehlt die sonst gerne öffentlichkeitswirksam geäußerte Polemik gegen die erfolgreichen Internetunternehmen aus den USA.

Aus gutem Grund. Auf dieser Ebene wird es nämlich ernst.

Die Gegenmacht

Google und Facebook sind nicht böse. Und auch nicht gut. Moralische Kategorien helfen nicht weiter. Es geht um artgerechte Haltung. Diese Unternehmen sind Plattformen. Betriebswirtschaftliche Phänomene. Denn ihre Sachanlagen sind zwar im Vergleich zu traditionellen Konzernen mickrig. Aber ihre Unternehmenswerte sind immens. Warum? Weil sich ihre Datenschätze ökonomisch entfalten, selbst wenn sie nicht bilanziell erfasst werden. Diese Hebelwirkung verändert die Geschäftsmodelle insbesondere von Verlagen, Sendern und Werbeagenturen. Denn Content-Produzenten werden zwangsläufig in die Passivität gedrängt. Weil sie am Ende nicht mehr selbst darüber bestimmen, wie ihre Arbeit inszeniert wird.

Das Eisen

"Wir müssen erst verstehen, was genau eine Internetplattform ist, sei es Facebook, Google, SAP oder Spotify", sagte Margrethe Vestager am 26. März dieses Jahres auf der Internationalen Kartellkonferenz in Berlin. Sie hat recht: Kartellrechtler müssten grundsätzliche Fragen klären, bevor ein passendes Schwert geschmiedet würde: Über was für eine Art von Macht reden wir? Was für Arten von Missbrauch gibt es in eventuell neu zu definierenden Märkten? Schließlich lautet die Kernfrage: Gibt es überhaupt einen definierten Markt?

Bisher werden Märkte ausschließlich nach ökonomischen Kriterien definiert. Dabei wird der Wert von Informationen, also von Daten, nicht berücksichtigt. Das könnte sich bald ändern. Denn: Unter einer dicken Schicht von schwerem Beamtendeutsch verbirgt sich in dem besagten gemeinsamen Schreiben der vier deutschen Minister an die EU-Kommission ein glühendheißes Eisen.

Das Schmieden

Die vier Ressort-Herren schlagen der EU-Kommission vor, Internetriesen wie Google zu durchleuchten und ihre ewige Expansion zu bremsen.

Es sollte geprüft werden, heißt es konkret in dem Schreiben, "inwieweit für Plattformbetreiber über das kartellrechtliche Missbrauchsverbot hinaus eine ,Regulierung‘ eingeführt werden sollte". Außerdem schlagen die Minister vor, die "Transparenz­anforderungen für marktmächtige Plattformen" zu erweitern. Und denken darüber nach, die "Fusionskontrolle für die Daten­ökonomie" zu ergänzen.

Auslöser für diese Überlegungen ist der Kauf von Whatsapp durch Facebook im vergangenen Jahr. 19 Milliarden Dollar hatte Mark Zuckerberg für den Messenger-Dienst gezahlt. Diese Übernahme fiel nicht unter die europäische Fusionskontrolle. Denn die Umsätze von Whatsapp sind zu gering. Aber sie spiegeln eben auch nicht den Wert des Unternehmens wider. Auf Anfrage von W&V teilt das Bundeswirtschafts­ministerium mit: "Wenn der Zugriff auf personalisierte Daten die Marktmacht eines Unternehmens begründen kann, könnte beispielsweise auch der Wert der Trans­aktion (nicht nur bemessen an Umsätzen, sondern zum Beispiel auch an Zahl der Nutzer, Wert der Daten) in der deutschen oder europäischen Fusionskontrolle berücksichtigt werden."

Das wäre eine Zeitenwende. Bisher ist das Kartellrecht auf diesem Auge blind. Würde sich das ändern, könnte man plötzlich die schöpferische, aber auch zerstörerische Kraft der Internetriesen in einer neuen Dimension messen. Um ihr Paroli zu bieten.

Die Pflicht

Seit mehr als 40 Jahren berät die deutsche Monopolkommission die Bundesregierung und das Bundes­kartellamt zu Fragen der Wettbewerbspolitik und des Wettbewerbsrechts. Zurzeit arbeitet sie an einem Sondergutachten zu Fragen der Internetökonomie. Es soll noch in diesem Frühjahr vorgelegt werden. Hoffentlich sendet es weitere Impulse – auch nach Brüssel. Die Hitze in der Esse muss steigen.

Als das Bundeskartellamt vor vier Jahren die Videoplattform Amazonas von RTL und ProSiebenSat.1 verbot, hat man bereits wissen können, dass sich die Systematik der Branche radikal in Richtung Streaming wandeln würde. Netflix hatte im August 2010 für etwa 1 Milliarden Dollar die Rechte am Onlinevertrieb von Filmen der Studios Paramount Pictures, Lions Gate Entertainment und Metro-Goldwyn-Mayer erworben.

Kartellwächter arbeiten mit dem Status quo, aus den Entwicklungen der Vergangenheit heraus. In Kartellverfahren muss es aber um die Einschätzung von möglichen Gefahren für den Wettbewerb in der Zukunft gehen, um Fairness und Gerechtigkeit zu ermöglichen. Das blinde Auge muss sehend werden. Und das Schwert geschmiedet.

tl;dr: Alle reden von Google, Macht und Missbrauch. Aber es nützt niemandem, Internet-Unternehmen wie Google als böse hinzustellen. Oder als gut. Wichtig ist die Frage, ob und wie Daten im nationalen und internationalen Kartellrecht künftig bewertet werden. Damit deutsche Unternehmen keine Nachteile erleiden.

Das Kartell-Drama: So müsste Google reguliert werden

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